2018年05月27日 星期日

葱茏家园云水间

时间:2018-05-10 15:13:39  作者:摄影/汤珺琳 陈炜 郑颖杰 黄维明 周继红 整理/周传馨

     从1979年开始,中国开始进入改革开放时代,中国经济步入了高速发展时期,到现在仅次于美国,成为全球第二大经济体。正是这一阶段的发展,巩固并且提升了我国的国际地位。所以,必须肯定,经济是我国过去以及未来很长时间都要坚持的根本,是其他一切的基础。

 
    但是,在经济快速发展的同时,生态环境也发生了巨大变化,从污染物低排放走向高排放,从环境状态的低恶化走向环境状态的高恶化,从局部型、单一型污染走向全局型、复合型污染,因此付出了高昂的环境与资源代价。至此,我们认识到一味地发展经济已经不是上策,经济的持续、健康发展必须要充分考虑环境问题。
 
    40年来,中国领导决策层在发展的政策思路上有着显著的变化。在20世纪80年代初就提出了经济发展、社会发展和环境发展同步进行,经济效益、社会效益和环境效益协调统一的发展观和环境观;热忱接受了国际社会共同倡议和制定的可持续发展理念,并相继提出了科学发展的观念和战略,倡导建设资源节约型和环境友好型社会;倡导发展循环经济和低碳经济,推进生态文明建设。
 
环保“大部制”
 
    整合多个部门职能的生态环境部将从“尴尬部门”变为污染防治“强势”部门,开启我国污染防治新征程。
 
    2018年4月16日上午,新组建的生态环境部正式挂牌。李干杰任党组书记、部长。新部门生态环境监管职能强化,监管领域拓展,对建设美丽中国具有十分重要的意义。
 
    从1974年到2018年,我国环保机构经历了7次变革,逐步从小环保发展到了大环境。如今回望这7次变革,可以看到每一次变革都在级别、权限上不断提高、增强,对于推动环保发展起到了积极作用。
 
    一位在环保系统工作近40年的原环保部官员表示,随着生态环境部的成立,未来环保机构的职责将从点源污染防治走向大区域、大生态的环境监管。
 
    对于很多老环保人而言,每一次环保改革,都能够带来我国环保事业的快速发展。回首1974年,国务院环境保护领导小组成立并召开了第一次会议,正式走出了我国环境保护的第一步。当时,对于国务院环境保护领导小组的主要职责分工是,负责制定环境保护的方针、政策和规定,审定全国环境保护规划,组织协调和督促检查各地区、各部门的环境保护工作。
 
    之后的1979年,《中华人民共和国环境保护法(试行)》首次颁布,中国环境保护开始迈上法制轨道。
 
    1982年,环保机构再次迎来变革,第五届全国人大常委会决定,组建城乡建设环境保护部,部内设环境保护局。同时,撤销国务院环境保护领导小组。1984年,城乡建设环境保护部环境保护局改为国家环境保护局,仍归城乡建设环境保护部领导,同时也是国务院环境保护委员会的办事机构,主要任务是负责全国环境保护的规划、协调、监督和指导工作。
 
    1988年,第七届全国人大一次会议批准国务院机构改革方案,成立独立的国家环境保护局(副部级),明确为国务院直属机构。
 
    经过10年发展,1998年,国家环境保护局升格为国家环境保护总局(正部级),是国务院主管环境保护工作的直属机构。撤销国务院环境保护委员会。
 
    在随后,每隔10年,环保机构都迎来一次大变革。2008年,国家环境保护总局升格为环境保护部,成为国务院组成部门。2018年,组建生态环境部,作为国务院组成部门,不再保留环境保护部。
 
    生态环境部的主要职责是,制定并组织实施生态环境政策、规划和标准,统一负责生态环境监测和执法工作,监督管理污染防治、核与辐射安全,组织开展中央环境保护督察等。
 
    作为环保机构变化的见证人之一,上述原环保部官员谈到,从7次变革来看,环保机构的变化体现在人员编制、职责范围的扩大,机构规格在不断提升,体现了中央对环保工作越来越重视。“环保(工作)由过去的工业污染防治到城市污染防治、农村污染防治,最后扩大到生态环境保护,赋予环保机构的职责职能、任务越来越多,对环保机构的要求也越来越多。”
 
大生态监管时代
 
    近年来,在环境保护管理过程中,破除部门交叉问题的呼声高涨。
 
    国务院机构改革方案要求,组建生态环境部。将环境保护部的职责,国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责,国土资源部的监督防止地下水污染职责,水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责,农业部的监督指导农业面源污染治理职责,国家海洋局的海洋保护职责,国务院南水北调工程建设委员会办公室的南水北调工程项目区环境保护职责整合,组建生态环境部,作为国务院组成部门。
 
    对于此次改革的意义,在今年3月全国两会期间举行的记者会上,李干杰指出,这个方案明确把原环境保护部的全部职责和其他6个部门相关的职责整合到一起,组建新的生态环境部,统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责。他表示,这个改革是党中央实现深化改革总目标的一个重大举措,是体现坚持以人民为中心发展思想的一个具体行动,是推进生态环境领域、生态文明建设领域、治理体系现代化和治理能力现代化的一场深刻变革和巨大进步。
 
    组建生态环境部,有“五个打通”,把原来分散的污染防治和生态保护职责统一起来:第一是打通了地上和地下;第二是打通了岸上和水里;第三是打通了陆地和海洋;第四是打通了城市和农村;第五是打通了一氧化碳和二氧化碳,也就是统一了大气污染防治和气候变化应对。
 
    2018年4月3日,李干杰主持召开部党组(扩大)会议,传达学习习近平总书记4月2日下午在中央财经委员会第一次会议上关于打好污染防治攻坚战的重要讲话精神,会议指出,习近平总书记的重要讲话明确要求,要打几场标志性的重大战役,具体包括:打赢蓝天保卫战、打好柴油货车污染治理、城市黑臭水体治理、渤海综合治理、长江保护修复、水源地保护、农业农村污染治理七大攻坚战。我们要把这七场标志性的重大战役,作为打好污染防治攻坚战的突破口和“牛鼻子”,抓紧制定作战计划和方案,细化目标任务、重点举措和保障条件,做到按图施工、挂图作战,以重点突破带动整体推进,确保七大攻坚战役3年时间明显见效。
 
    对于新的环保机构给未来环保工作带来的变化,上述原环保部官员认为,从机构改革来看,把6个部门职责划归过来,在污染防治上体现了一个事情一个部门管理的宗旨,有效杜绝了多部门交叉管理带来的低效、扯皮现象。同时,提出成立五大综合执法体系,其中生态环境交给了生态环境部,今后生态环境的执法将会统一。
 
    未来,大生态监管会进一步体现,不仅是对自然保护区监管,还包括对生态功能区监管等,流域、区域的执法监管也都会得到进一步加强,过去环境执法只是对污染防治、点源、城市污染的监管,未来会走向大区域、大生态的监管。
 
自然资源部与生态环境部如何分工
 
    十三届全国人大通过《中华人民共和国宪法修正案》,将生态文明历史性地写入《宪法》,从国之根本大法的高度对生态文明建设提出了要求。生态文明建设已经成为一个综合的系统工程,要求进行相应机构建设,落实相关的制度、机构和职能安排。
 
    党的十九届三中全会颁布的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出:“转变政府职能,优化政府机构设置和职能配置,是深化党和国家机构改革的重要任务。”完善政府在生态环境保护方面的职能,优化环保机构设置,是政府机构改革的重要任务。此次组建自然资源部与生态环境部可谓相当及时,这主要体现在以下两个方面:
 
    一是我国过去的生态环境保护体制、机制存在权责不明、多头执法、效率低下等问题。原来的资源保护职能按资源门类分散在发改委、国土、水利、农业、林业等部门,在污染防治领域,由于环保机构成立时间较晚,原先的管理职能分散在发改委、林业、农业等部门。即使在环保部成立后,原部门的环保职能加上解决新问题的各种行政授权,使得“以部为单位”甚至“以司为单位”的决策模式广泛存在,环境政策存在分散、重复,甚至冲突的局面。
 
    组建自然资源部,将过去分散在发改委、住建部、水利部、农业部、国家林业局等部门的自然资源的调查和确权登记整合,统一行使用途管制和生态修复的职责,有利于对山水林田湖进行整体保护、系统修复和综合治理。组建生态环境部,统一负责生态环境监测和执法工作,监督管理污染防治、核与辐射安全。这从总体上提升了政府工作的行政效率和水平,也实现了管理权和执法权的有效分离:自然资源部统一行使全民所有自然资源资产管理者的职责,而生态环境部统一行使生态环境监测和执法职能,这就明确了两者的分工,对于进一步推动生态文明建设具有重要意义。
 
    二是在此次机构改革之前,政府生态保护的职能未能明确体现在机构设置上,对明确权责存在一定阻碍。习近平同志多次指出“生态兴则文明兴,生态衰则文明衰”“好的生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉。”
 
    近年来,国家出台了一系列有关生态保护和补偿修复的文件,如《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》《全国生态保护“十二五”规划》《生态保护红线划定指南》等。但是在过去的政府机构职能设置中,生态保护职能往往被包括在政府的公共服务职能中,并不单列。
 
    此外,人们往往将“生态”与“环境”混为一谈,这客观上不利于生态文明建设。例如,在探索建立绿色GDP核算体系过程中,只将资源消耗和环境污染损失的因素纳入其中,而将生态因素混同于环境因素,或者将生态因素归入环境因素,致使生态效益、生态价值、生态补偿在该核算体系中未能得到应有的体现。
 
    其实,党的十八大报告在谈及“生态文明制度建设”时,明确要求“要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系”。2013年环保部颁布的《全国生态保护“十二五”规划》和2017年国务院出台的《生态保护红线划定指南》都体现了生态保护在建设生态文明中的重要性,然而在此次机构改革之前,这一重要性并未体现在政府机构名录上。
 
    此次《深化党和国家机构改革方案》明确将生态环境保护和经济调节、市场监管、社会管理,以及公共服务一并列为政府职能,并在组建自然资源部和生态环境保护部中明确了资源、生态保护和环境保护的关系,将生态保护职能正式落实于政府机构职能设置上,对于贯彻十九大精神,全面推进生态文明建设具有重大意义。

“洋垃圾”全球贸易暗战
 
    2018年4月19日,中国生态环境部新闻发言人刘友宾在北京表示,为进一步规范固体废物进口管理,防治环境污染,将禁止进口废五金类、废船、废汽车压件、冶炼渣、工业来源废塑料等32个品种固体废物。
 
    从2017年7月开始,中国向世界宣布将不再接受废弃塑料、废纸、废弃炉渣、废弃纺织品、废弃矿渣等24种进口固体废弃物。随着2018年1月禁令生效,这些被俗称为“洋垃圾”的外来固体废弃物正式被拒之国门外。
 
    根据商业咨询机构China Briefing的数据,2016年,美国废纸出口中,有2/3以上直接送到了中国,总价值超过22亿美元。欧盟27国同样依赖中国接收废弃物,把87%的再生塑料直接或间接地运往中国。根据英国《卫报》的统计,英国每年有270万吨废塑料流向中国,占到该国塑料垃圾产量的2/3。
 
    据一组数据显示,我国对固体废物的年进口量占全球年产生量的56%,去年进口量高达730万吨,总值达37亿美元。2016年,中国进口的废弃塑料高达730万吨,总值达37亿美元。仅美国就向中国出口了约1600万吨垃圾。
 
    一个来自美国的饮料空瓶,随着其他垃圾一起在天津口岸登陆,在河北被熔化再造成塑料颗粒,随后运往浙江某个作坊制成打火机外壳,再在江苏的工厂里被组装成打火机,最后装船从上海送往欧洲零售——科普博客这样描绘一件典型“洋垃圾”的环球旅程。事实上,除了塑料外壳,这个打火机的金属部件有很大可能同样由进口的废金属再生制成。
 
    这是一个正常的商业链条,位于其中的每个环节其实都不知道自己使用的原料从哪里来,产品要到哪里去。
 
    但是每一个环节都在这场交易中有所收获:美国的垃圾回收企业摆脱了难以处理的塑料;三家小厂收获了中间利润和废塑料与新塑料之间的差价;欧洲消费者得到了廉价的打火机;就连帮助转运这些材料的物流企业也收到了运输费。
 
    多年来,一些国家把废纸、废塑料等收集、分类,然后出口到中国、越南、泰国等国家。这样一来,这些国家不仅不用负担废物处理费用,还可以从中赚钱。
 
    被收纳的“洋垃圾”,主要是塑料、废纸、金属材料等,都是有一定回收利用价值的材料。从废塑料当中回收的新塑料,原料成本比从石油提取物中直接合成新塑料稍便宜,一旦使用量足够大,就能创造出巨大的利润空间。
 
    经济利益会催生各种逐利行为,“洋垃圾”的价值也被逐渐深入“开发”。比如,废弃针筒、输液管以普通废旧塑料的名义进口后,通过重新清洗包装上市销售;含有各类有色金属的矿渣进口后,可以重新冶炼提取高纯度产品获利。
 
    电子垃圾是其中的进口大项。全球每年产生5亿多吨电子垃圾,其中70%以上进入中国。据央视报道,在某些“洋垃圾”产生国处理电子垃圾每吨要花300元,但走私到中国仅需100元。对国内“进口商”来说,他们不但不用花钱购买,反而能得到对方给的100元,稍加处理后还能再卖一笔钱。
 
    一些走私的非法“洋垃圾”流入中国,经过入境、转运、加工、销售等几个环节,形成了一条暴利产业链。以旧服装为例,它们进入到中国后,国内接货人一般以一二百元每吨的价格购进这些旧服装,然后经过层层分拣,最终能按1元每斤的价格销售出去,除去人工成本,转一次手价格就翻了几番。
 
    在“里应外合”下,一条正经的产业链很容易“变黑”。随之而来的是假冒伪劣产品、卫生健康风险;土壤、水体、空气等长期不可逆的破坏。
 
    “洋垃圾”对环境的影响主要来自不够完全的分拣。虽然发达国家有稳定而高效的垃圾分类系统,例如日本垃圾分类根据各个县市的规定不同可以多达几十种之多,但这种分拣水平对于垃圾的高效利用仍然没有起到足够的作用。
 
    从2018年1月1日起,这样一套顺畅运转了几十年的体系面临重塑:在这一天,中国对于“洋垃圾”的进口禁令正式生效。这份禁令覆盖4类24种固体废物,包括来自生活垃圾的废塑料、未经分拣的废纸和废纺织原料等。
 
    据新西兰环境部披露的数据,新西兰去年向中国出口的垃圾总价值达到2100万新西兰元,总重量达到5万吨。这些垃圾,从今年开始已无法进入中国国门,新西兰垃圾回收部门只得另想办法。
 
    烦恼的不止新西兰一国,英国环保部门也在为自己长期以来的懈怠付出代价。尽管他们早就得到预警,说中国迟早会禁止进口“洋垃圾”,可当地政府仍然没有为建立新的垃圾回收系统做出什么努力。英国垃圾回收协会首席执行官西蒙·埃林愤怒地表示英国政府在这个工作上表现极差,情况一塌糊涂。
 
    不仅是英国、新加坡、日本这样的中小型岛国为中国政策收紧而苦恼,即使是美澳等国,在垃圾处理系统一度严重依赖中国的情况下,也没办法一下子处理这么多垃圾。
 
    在美国,根据商业资讯机构彭博社的估计,作为世界上最会生产垃圾的国家,有1/3的垃圾得不到回收利用。为了消灭多余的垃圾,有4万人从事着和垃圾出口中国相关的工作。中国禁止进口垃圾,美国则要面对自行处理这些庞然巨物的困难。